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蜕变与悔悟:检委会运行机制问题探析

2019-08-04 [普法栏目剧借命下集] 来源于:普法栏目
导读:摘 要 目前,检委会运行机制存在的问题主要是组织机构不完善,决策程序行政化,不符合司法规律。决策机制具有封闭性和局限性,决策程序缺乏平等性和自由性,决策过程缺乏外部
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摘 要 目前,检委会运行机制存在的问题主要是组织机构不完善,决策程序行政化,不符合司法规律。决策机制具有封闭性和局限性,决策程序缺乏平等性和自由性,决策过程缺乏外部监督,不利于发扬民主,影响决策效能。优化检委会运行机制的关键是淡化“议案”程序的行政色彩,体现司法规律,增强决策机制的开放性、广泛性、平等性和自由性,促进与会意见的多样性、讨论的争议性、决策的综合性,使审议工作向会前延伸,督办工作向会后延伸,从整体上提高检委会决策效能。

关键词 检委会 运行机制 优化

作者简介:王治强,甘肃省陇南市成县人民检察院检委会委员,侦监科长,政研室主任。

中图分类号:D926.3                                                        文献标识码:A                        DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.156

检察委员会(简称“检委会”)是在检察长主持下实行民主集中制的检察业务决策机构,其基本职能是讨论决定重大复杂案件和有关检察业务工作的重大问题。它是检察机关最高业务决策机构,所作决定具有法律效力。 随着检察改革的不断推进,尤其是检察官办案责任制的落实,检委会运行机制出现了许多与新办案模式不适应的地方,影响了决策效能。只有不断优化检委会运行机制,才能适应新办案模式,实现民主决策、科学决策,提高决策效能。笔者对目前检委会运行机制中存在的问题进行分析,并提出对策,以供参考。

一、检委会运行机制存在的问题

目前,检委会运行机制存在的问题主要是组织机构不完善,决策程序行政化,不符合司法规律。决策机制具有封闭性和局限性,决策程序缺乏平等性和自由性,决策过程缺乏外部监督,不利于发扬民主,影响决策效能。具体表现如下:

(一)组织机构有待完善

1.检委会组成需要优化。按《检察委员会组织条例》(以下简称《组织条例》)规定,检委会由检察长、副检察长、专职委员及有关内设机构负责人组成。该任用标准存在行政化和非专业化的倾向,不利于将专业人才选入检委会。任用的委员年龄偏大,专业水平不高,影响检委会决策效能。

2.办事机构需要完善。有的基层院尚未设立检委办;有的基层院无政研室,检委办设置不对口,或在办公室,或在案管办;有的基层院未设立法律咨询小组,有的未实际开展工作;有的基层院无专职秘书。

(二)决策程序需要优化

1.“议案”程序行政色彩深厚。目前检委会的“议案”程序和“议事”程序混同,“议案”程序有行政决策程序的性质,司法属性不强,决策过程不符合司法规律,影响决策质量。

2.联席会未发挥过滤功能。由于司法责任制的落实,有的检察官怕办错案、怕担责任,凡是持不准的案件都提交检委会讨论。有些案件未经检察官联席会讨论便提交检委会讨论,联席会未充分发挥其析疑决难和程序过滤的功能,使检委会讨论的案件数量大幅增加,委员们负担加重,影响决策质量。

3.未实行会前审查制度。有的部门办案时限紧,经常临时提交议题。由于没有在合理时间内将议题报告及材料送给委员,使其准备时间不足,难以在会前深入研究议题,直接影响发言质量。

4.检委办未发挥参谋作用。按照《组织条例》第十七条的规定,检委办要对提交讨论的案件提出法律意见,对提交讨论的规范性文件提出审核意见。在实践中,检委办往往只承担会议通知、记录、纪要和会议材料归档工作,对案件很少提出法律意见,未发挥参谋作用。

5.未全面实行咨询制度。检委办对疑难案件很少在会前交由法律咨询小组审查讨论,咨询小组有时不提交书面咨询意见。检委会难以决断的问题经常请示,很少向专家学者咨询。

6.列席制度仍需完善。《组织条例》第十二条规定“检察委员会在审议有关议题时,可以邀请本院或者下级人民检察院的相关人员列席会议。”按照《检委会议事规则》(以下简称《议事规则》)第八条规定,可以通知院内设机构有关负责人列席會议。上述规定有局限性,列席人员仅限于“相关人员”和“内设机构有关负责人”,使一些办案能手没机会为检委会谏言献策。

7.专职委员未充分发挥作用。专职委员应当专门从事检委会工作,不再分担其他工作。但有的基层院,专职委员仅被视为一种政治待遇,往往兼任其他职务,或者承担其他工作,出现“专委不专”的现象。专委的作用与其他委员一样,未达到加强检委会工作的目的。

8.未坚持领导发言置后原则。按照《议事规则》的规定,应当按照专职委员、不担任院领导职务的委员、担任院领导职务的委员之顺序依次发言。但实践中分管领导经常先发表意见,有时检察长提前插话表明自己意向。这些委员的发言具有权威性和影响力,使其他委员不便发表不同意见,不利于发扬民主。

9.缺少辩论程序。按照《议事规则》的规定,委员依次发言后,由主持人总结,而后进行表决。此决策程序缺少自由讨论和辩论环节。决策过程不进行自由讨论和辩论,对议题的认识就不全面、不深刻,不利于形成最佳决策。

10.疑难案件表决程序简单。检委会目前实行简单多数的表决原则,只要半数以上委员同意,即可作出决定。疑难案件存在诸多争点,需要全面分析,慎重决断,承办人提出的方案难免偏颇失误,以简单多数表决通过,未经严格过滤,容易出现决策失误。

11.对少数委员意见不够重视。多数委员意见往往有偏颇之处,少数委员意见中往往有合理成份。简单地实行少数服从多数的原则,往往使少数委员意见中的合理成份被否决,不利于形成最佳决策。

12.缺乏外部监督。检委会是检察机关的最高决策机构,要对公安机关和监察委员会移送的案件作出处理决定,移送机关不派员参加讨论,使检委会缺乏应有的监督,决策有一定的随意性,容易作出不妥当的决定。

(三)保障机制需要完善

1.跟踪督办制度落实不到位。由于领导对检委会决定的执行情况关注较少,检委办跟踪督办少,使承办部门的执行存在一定程度的随意性,有时出现检委会决定未及时执行和变通执行的现象。

2.司法责任制不明确。对检委会讨论决定的案件尚未全面落实司法责任制,有的委员认为检委会作出的决定由检委会集体负责,自己没有责任,因而不认真研究案件,随意表态发言,还有的人云亦云,甚至徇私枉法,严重影响了办案的公正性和决策的正确性。

二、优化检委会运行机制的建议

优化检委会运行机制的关键是完善组织机构,增强决策机制的开放性、广泛性、平等性和自由性,促进与会意见的多样性、讨论的争议性、决策的综合性,使审议工作向会前延伸,督办工作向会后延伸,从整体上提高检委会决策效能。具体应做到以下几点:

(一) 完善组织机构

1.优化检委会组成。检委会组成应达到两个标准:(1)专业性。检委会应由精通检察业务的人员组成,具有良好的业务素质,法律政策水平高、办案经验丰富、议事能力强;(2)广泛性。一方面,委员应是检察工作全才、通才;另一方面,要考虑到检察工作的各个方面,广泛挑选,合理搭配,荟萃各类人才,以便更好地开展工作。有条件的基层院应当聘请专家教授担任检委会委员,上级院检委会中应当有适当名额的基层院检察长。

2.完善办事机构。要加强基层院政研机构建设,将检委办统一设置在政研室,正式设立法律咨询小组,明确职责,促使其认真履职。设置检委会专职秘书,负责检委办日常工作,为检委会良性运行提供组织保障。

(二)完善决策程序

1.“议案”程序去行政化。对“议案”和“议事”应当实行两种程序,“议案”程序要符合司法规律,体现司法属性,突出平等合议性质;“议事”程序可保留行政决策程序的合理因素,但也应当强化其司法属性。

2.检察官联席会议前置。对提交检委会讨论的案件,先提交检察官联席会讨论。对联席会不能解决的案件,再提交检委会讨论,以发挥联席会的过滤功能,保证检委会议大事、议要事、议难事。会上要说明联席会讨论情况,以供检委会决策时参考。检委会要适当考虑检察官联席会的意见,以增强参考意见的多元性,提高决策的准确性。

3.实行会前审查制度。承办部门要将议题报告及材料提前2日交检委办。检委办要严格审查,对符合标准的议题交检察长决定。对决定提交检委会审议的,要将议题报告及材料提前1日送给委员,使其有足够时间审查议题。委员收到材料后要认真审查,准备发言材料。

4.检委办要发挥参谋作用。检委办要对提交讨论的案件或者事项进行实体把关。对提交讨论的案件提出法律意见,对提交讨论的规范性文件提出审核意见,而且必须以书面形式提出,会上要专门听取检委办的意见。

5.实行咨询制度。对疑难案件在会前由法律咨询小组审查讨论,提交咨询意见。必要时,可以向检察业务专家咨询,还可以向院外法学专家及教授咨询,充分利用专业人才析疑决难。

6.完善列席制度。允许业务骨干和检察业务专家列席会议,有条件的院可以聘请法学专家和教授列席会议,让他们为检委会谏言献策。以集思广益,提高决策质量。会上要先听取列席人员意见,再由委员发言讨论。不采纳列席人员意见的,要说明理由。

7.发挥专职委员作用。专职委员要专门从事检委会工作,对拟提交审议的议题提前审查,深入研究,必要时可以审阅案卷,询问当事人,听取意见,以体现司法的亲历性。专职委员要提交书面审查意见,在检委会上优先于其他委员发言。

8.领导发言置后。委员的发言顺序与其所任行政职务高低相反,由小到大,检察长最后发言。这样既可以避免影响其他委员发言,充分发扬民主,又能使领导统揽全局,综合各种意见,提高认识,使其发言更准确、更权威。

9.设置自由讨论和辩论程序。设置自由讨论程序,鼓励提出不同意见;专门设置辩论程序,鼓励展开辩论。事不比不清,理不辩不明。通过辩论澄清事实,分清是非,使委员对议题的认识更加全面深刻,站在更高层面对议题作出决定。

10.对疑难案件设置严格表决程序。对疑难案件,不再采取过半通过原则,而是由与会委员三分之二以上同意方可作出决议。如果对案件的处理意见得不到三分之二以上委员的同意,则应重新研究、讨论,找出原因,修正处理方案,再行表决。

11.采纳少数委员意见的合理成份。表决前应当综合考虑,吸收少数委员意见中的合理成份,补充多数人意见之不足。实现优势互补,提高决策质量。

12.強化外部监督。允许公安机关和监察机关就其办理的案件派员列席检委会,发表意见。对重大疑难案件及争议较大的案件,应当邀请其参加,以体现决策的民主性和公正性。公安机关办理的案件,由公安局长或其委托的人列席;监察委员会调查的案件,由监察委员会主任或其委托的人列席。

(三)完善保障机制

1.落实跟踪督办制度。承办部门要将检委会决定的执行情况及时向检委办报告,检委办要认真履行职责,对检委会决定的执行情况跟踪督办。对一些重要的决定,检委会要指派副检察长或者专职委员跟踪督办,防止不执行及变通执行的情况。

2.落实司法责任制。对检委会讨论决定的案件明确司法责任,办案人对事实负责,委员对自己发表的意见负责,检委会对所作决定集体负责。通过明确司法责任,促使委员认真讨论案件,防止其不负责任地发表意见。同时促使委员加强学习,提高业务能力,从而提高检委会决策效能。

注释:

艾淼.加强检察委员会决策能力和规范化建设的若干思考[EB/OL].东方法眼网.

王稳,彭智刚.主任检察官改革背景下检察委员会工作机制之完善[J].中国司法,2016(2).

参考文献:

[1]《人民检察院检察委员会组织条例》.

[2]《人民检察院检察委员会议事和工作规则》.

[3]《甘肃省检察机关检察委员会工作规范》.

(编辑:普法栏目)

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